Autor: NADIA CABELLO
EL ESCENARIO EN EL TC que encontraría el proyecto de Reconstrucción del Gobierno
EL ESCENARIO EN EL TC que encontraría el proyecto de Reconstrucción del Gobierno Antes de que ingresara al Congreso el proyecto de ley sobre Reconstrucción Nacional del Gobierno, sectores de la oposición ya hablaban de recurrir al Tribunal Constitucional (TC). Con distintos argumentos de forma y fondo desde la Democracia Cristiana, el Frente Amplio, comunistas y socialistas advertían reparos. Ante esto, dicen conocedores, el Gobierno redobló los esfuerzos para analizar cada disposición que incluiría el articulado.
Si bien la revisión estuvo principalmente a cargo de la Secretaría General de la Presidencia (Segpres) como suele ocurrir, fuentes comentan que también el ministro de Hacienda, Jorge Quiroz, se puso en contacto con especialistas para escuchar sus opiniones. Así, se introdujeron en el proyecto algunos cambios “menores”, señalan fuentes del Ejecutivo. “Este es un proyecto que se trabajó con mucho rigor técnico, precisamente para asegurar su coherencia con el marco vigente. Profesionales de distintas disciplinas plasmaron sus conocimientos para dejar un texto con pleno apego a nuestra Constitución”, afirma el ministro de la Segpres, José García Ruminot. Añade que tienen “la convicción de que se trata de una iniciativa muy sólida, una reforma pro-crecimiento, pro-empleo y que busca dar respuesta urgente en materia de reconstrucción.
Lo estamos haciendo con responsabilidad”. Por lo mismo, “si llegase a existir requerimiento ante el TC, lo vamos a tomar con tranquilidad y con la confianza de que vamos a sacar el proyecto adelante”. Es que luego de conocido el articulado, constitucionalistas de partidos de la oposición han estado analizándolo para decidir cómo proceder. En paralelo, otros han comenzado a mirar la configuración e historial del Tribunal Constitucional, en caso de que deba pronunciarse sobre alguna materia.
MAYORÍA CERCANA ALA IZQUIERDA Para ingresar un requerimiento los parlamentarios necesitarían la concurrencia de un cuarto de los integrantes de la Cámara Baja (39) o del Senado (13). Y este sería visto por el pleno del TC, que debería pronunciarse en 30 días y resolver por mayoría. Aunque varios consultados dicen que el TC tiene una conformación con más ministros cercanos a la izquierda, algunos creen que en este caso podría haber un empate.
Entre quienes podrían tender a apoyar a la izquierda cuentan a la presidenta del TC, Daniela Marzi, y a Nancy Yáñez, ambas designadas por el Presidente Gabriel Boric y cercanas al Frente Amplio (ver infografía). También a Catalina Lagos, excomisionada experta en el proceso constitucional de 2023 patrocinada por el PS. Junto con ellas, algunos dicen que María Pía Silva y Alejandra Precht “tienden a votar con la izquierda”, mientras otros desmienten esa postura. La primera fue DC, de la segunda se dice que es cercana a esa colectividad. Conocedores comentan que casi siempre resuelven de la misma forma. Esos cinco votos, más el dirimente de la presidenta, consiguen mayoría. Pero se podría configurar otro escenario, puesto con los dos ministros “judiciales”, como se les denomina, ya que vienen del Poder Judicial: Raúl Mera y Mario Gómez. Aunque algunos dicen que no es posible “encasillarlos”, otros afirman que estos tienden a votar en el mismo sentido que las ministras vistas como cercanas a la izquierda. Así, podrían quedar 7-3, pues solo a Marcela Peredo (excomisionada experta patrocinada por RN y exparlamentarios PDG), Miguel Ángel Fernández y Héctor Mery se les considera cercanos a la derecha. “FALLAR EN DERECHO” Igualmente, varios consultados defienden la independencia de los ministros del TC. Y ponen ejemplos, como la destitución de la senadora Isabel Allende (PS), quien fue removida de su cargo con ocho votos a favor y dos en contra, estos últimos, de Lagos y Gómez.
El hecho incluso motivó la queja del diputado PS Daniel Manouchehri por la votación de las ministras designadas por Boric y la propuesta por la DC (Precht). José Ignacio Martínez, profesor de Derecho Constitucional de la U. de los Andes, opina que “el tribunal ha dado muestras claras de que en estas cuestiones puede actuar muy técnicamente”. Ejemplifica con lo ocurrido con el proyecto de ley de Presupuestos 2025 donde, dice, “el TC mostró una clara deferencia y apego técnico”. En esa oportunidad declaró inconstitucionales 11 glosas y dos artículos que habían sido introducidos por legisladores. El requerimiento fue presentado por el gobierno de Boric. Rodrigo Delaveau, doctor en Derecho Constitucional de la U. de Chicago y director del área de Derecho Público del estudio Morales & Besa, pone otro punto sobre la mesa. “En el TC, los expertos en derecho constitucional son la minoría de los integrantes”. Añade, además, que “cambiaron muchos ministros en muy poco tiempo. Se produjo un desfase respecto de las nominaciones que tenía que hacer el Presidente, también se atrasó la nominación que tenía que hacer el Congreso.
A eso se suma el reemplazo del fallecido ministro Pica (... ). Prácticamente en dos años cambiaron siete ministros y eso alteró, llamémosle así, la gradualidad del diseño de nombramientos”. Otros consultados estiman que el TC ha venido actuando con criterio “proclive a los legisladores”, es decir, respetando lo aprobado por el Congreso. Pero también esto se podría entender comentan algunos como que si un eventual requerimiento tiene un respaldo transversal, eso podría incidir.
De todas maneras, distintas fuentes coinciden en que para el TC no es fácil declarar algo inconstitucional y que, aunque se considere que hay mayoría de ministros cercanos a la oposición, “son personas de derecho”. Por eso mismo, creen que si se hicieran requerimientos por varios artículos del proyecto, “no es claro que la izquierda gane todo”, menciona un abogado.
“En la resolución de cualquier conflicto, el TC sin duda fallará conforme a derecho, sin que influyan posiciones políticas, tal como lo han demostrado decisiones recientes adoptadas por amplias mayorías”, postula Enrique Navarro, profesor de Derecho Constitucional de las universidades de Chile y Finis Terrae. Por su parte, Delaveau opina que “independiente de sus cercanías o sensibilidades, generalmente en los temas de forma en el TC suelen ser menos relevantes las posiciones o doctrinas a las que adscriba cada uno.
En los temas de fondo quizás es distinto”. “PROPÓSITO MÚLTIPLE”, NO MISCELÁNEA Respecto de la forma, en la oposición han planteado que el proyecto del Gobierno sería inconstitucional pues se trataría de una “ley miscelánea”, que abordaría muchos temas sin ajustarse a una idea matriz clara. Es la opinión del académico de derecho de la UAI Luis Pardo, cercano a la oposición. “El problema más serio es que la idea matriz declarada, reconstrucción nacional y desarrollo económico y social, es tan amplia que cualquier medida legislativa podría caber en ella. Esto erosiona el principio de unidad de materia, que gobierna toda la tramitación de los proyectos de ley y permite una deliberación adecuada en el Congreso y una coherencia legislativa mínima”, dice.
Por eso, postula que “la exigencia del artículo 69 de la Constitución y del artículo 15 de la Ley Orgánica del Congreso, es decir, que las enmiendas tengan relación directa con las ideas matrices del proyecto, pierden referencia operativa. El TC podría pronunciarse sobre este punto si hay requerimiento”. Sin embargo, varios juristas consultados discrepan.
“La norma constitucional que rige este asunto lo que busca es evitar que a través de adiciones o correcciones durante la tramitación de un proyecto ya enviado, este se desdibuje y se transforme en otro que alcance temas muy distintos a los que el jefe de Estado envió en su mensaje”, explica el abogado Arturo Fermandois.
“No se produce cuando es el propio Presidente quien incluye todas las temáticas en su mensaje”. Concuerda el abogado constitucionalista Jorge Correa Sutil: “Esto fue una reforma que se hizo en el año 70 por el gobierno de Frei Montalva para evitar un vicio que había, que los parlamentarios decían, mire, le apruebo el proyecto, pero a condición de que me apruebe esta otra cosita para mi distrito. (... ) Pero no hay prohibición de presentar proyectos que sean misceláneos”. Navarro ahonda y expone que “la jurisprudencia del TC ha sido consistente en señalar en los últimos 20 años que se trata de una limitación en la tramitación de las leyes que se impone a los parlamentarios, desechando normas ajenas que desnaturalicen la iniciativa, transformándola en lo que un autor llamó leyes árboles de pascua.
Se trata, por lo tanto, de racionalizar la discusión legislativa, sin que ello signifique rigidizar la deliberación en el Congreso”. De hecho, Delaveau aclara que el proyecto de Reconstrucción no es una “ley miscelánea, como se le dice coloquialmente.
Es una ley de propósito múltiple, que engloba un concepto general, en este caso la reconstrucción, pero modifica una serie de cuerpos normativos con bastantes propósitos”. Señala que “tenemos varios proyectos así en la historia reciente de Chile.
Recuerdo el proyecto aprobado mientras Andrés Velasco era el ministro de Hacienda (primer gobierno de Michelle Bachelet). El nombre del proyecto era para modificar el impuesto a los combustibles, sin embargo, dentro de ese proyecto de ley se modificó la invariabilidad de los DFL 2. Y se aprobó sin problema”. EL DEBATE SOBRE “LOS 25 AÑOS” Respecto de las materias de fondo, hay opiniones más diversas. Por ejemplo, desde la oposición han mencionado que eventualmente habría una transgresión al principio de probidad, pues, apuntan, autoridades de gobierno podrían verse beneficiados con rebajas tributarias, algo que tanto Fermandois como Correa Sutil descartan.
“Un planteamiento como ese se basa en especulaciones que son propias de una acusación concreta, de la aplicación de la ley cuando la supuesta autoridad haya obtenido ilícitamente algún beneficio, pero no de la discusión actual en el Congreso, en una discusión anticipada y en abstracto. No funciona así el sistema de control de constitucionalidad”, recalca Fermandois. Para Martínez, habría otro punto “en el que se debería poner atención, el relativo a la propuesta de modificación de la Ley de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios.
La propuesta excluye la prohibición de contratación regulada en aquella ley, lo que quizá podría estar reñido con el principio de probidad recogido en el artículo 8 de la Constitución”. Con ello, puntualiza, se podría eliminar la prohibición para que puedan contratar con el Estado personas con ciertos vínculos de parentesco o afinidad con jefaturas. “Reconozco, en todo caso, que se trata de una temática no solo jurídica, sino que también prudencial”, dice. A juicio de la directora del Centro de Justicia Constitucional de la UDD, Marisol Peña, “desde el punto de vista formal, es difícil encontrar inconstitucionalidades. Distinto es que cuando empiece el debate de fondo, puede que se entre a un terreno de discusión. Por ejemplo, hay medidas que tienen que ver con incentivos a la industria de la acuicultura. Bueno, podría ser ahí que eventualmente se esgrimieran razones de igualdad ante la ley en relación con otros sectores. Pero no veo impedimentos de entrada”. El abogado Pardo, en tanto, señala que “hay dos disposiciones que merecen examen constitucional cuidadoso. El artículo 13 (del proyecto) crea un mecanismo por el cual un procedimiento ambiental hoy regulado por ley podría volverse obligatorio mediante una evaluación ministerial, sin intervención del Congreso.
Eso plantea una tensión con el artículo 64 de la Constitución, que exige que las delegaciones legislativas al Ejecutivo sean específicas, no excedan un año y no toquen materias de LOC, condiciones que este mecanismo incumple”. El segundo, sería el artículo 33: “Garantiza a ciertos inversionistas que el régimen tributario vigente no se modificará durante 25 años mediante contrato con el Estado.
Desde el punto de vista constitucional, el problema no es solo de igualdad tributaria, es que el artículo 63 de la Constitución reserva permanentemente al legislador democrático la competencia sobre las materias tributarias, y una ley ordinaria no puede comprometer para el futuro el ejercicio de esa competencia constitucional. Se trata de una reforma constitucional encubierta, realizada mediante el procedimiento legislativo en infracción a los artículos 127 a 129 de la Constitución”. Este último punto es el que más controversia genera. “No veo problema.
Si el Estado quiere obligarse en un contrato a mantener un determinado régimen tributario porque estima que por esa vía, respecto de determinados inversionistas, el país obtendrá beneficios, y esto el legislador así lo sanciona, no hay norma alguna en la Constitución que podría obstaculizar ese acuerdo”, dice Fermandois.
Para Delaveau, “estamos llenos de regímenes donde el Estado soberanamente limita su ejercicio de modificar ciertas situaciones porque entiende que tiene que respetar los derechos de quienes se les ha otorg a d o l e g í t i m a m e n t e s i s t e m a s d e invariabilidad. Lo tenemos a nivel tributario, a nivel de obras públicas.
Todo el desarrollo de las concesiones en los gobiernos de la Concertación se basan en eso, sobre la estabilidad en el largo tiempo”. Pero sobre el punto, Correa Sutil apunta que “un componente esencial de la democracia es el derecho a cambiar de opinión y el derecho, sobre todo, a adaptarse a condiciones cambiantes. Y por lo tanto, me parece que esto es contrario a la democracia”. En ese sentido, dice, “sería inconstitucional.
Yo creo que lo que impide que la democracia cambie de opinión y que nuevas mayorías se superpongan a mayorías muertas en 20 años más, es contrario a la esencia de la democracia, por tanto, contrario a la idea de una república democrática consagrada en la Constitución”. De todas formas, dice, habrá que ver si esto es llevado al TC y con qué argumentos: “Si se dice que esto impide que el Congreso futuro cambie la ley, no, no lo impide (... ). Lo que está haciendo es decir, firme un contrato y la firma de contrato obliga. El Estado, creo yo, podría variarlo, dándose condiciones muy especiales, pero si los varía, creo que tendría que indemnizar.
Y, por tanto, estamos comprometiendo una invariabilidad que creo que es contraria a la democracia”. n “Independiente de sus cercanías o sensibilidades, generalmente en los temas de forma en el TC suelen ser menos relevantes las posiciones o doctrinas a las que adscriba cada uno”, dice el abogado Rodrigo Delaveau. “En la resolución de cualquier conflicto, el TC sin duda fallará conforme a derecho, sin que influyan posiciones políticas”, cree el académico Enrique Navarro. Autor: NADIA CABELLO. En el Ejecutivo confían en que la iniciativa es robusta. “Es un texto con pleno apego a nuestra Constitución”, dice el ministro de Segpres, José García Ruminot.
Si llegara alguna disposición al Tribunal Constitucional, lo analizaría el pleno donde quienes son cercanos a posturas de la oposición podrían conformar mayoría, pero expertos destacan que en sus actuaciones el tribunal ha fallado “en derecho”. | OPOSICIÓN ESTÁ REVISANDO EL ARTICULADO PARA POSIBLES REQUERIMIENTOS: “Independiente de sus cercanías o sensibilidades, generalmente en los temas de forma en el TC suelen ser menos relevantes las posiciones o doctrinas a las que adscriba cada uno”, dice el abogado Rodrigo Delaveau. “En la resolución de cualquier conflicto, el TC sin duda fallará conforme a derecho, sin que influyan posiciones políticas”, cree el académico Enrique Navarro.
