Autor: Malú Urzúa
Académicos defienden uso de acusación constitucional, pero debe perfeccionarse
¿ PODRÍA AFECTARSE LA INDEPENDENCIA JUDICIAL? Tras la destitución por el Senado de los exsupremos Ángela Vivanco y Sergio Muñoz, el debate sobre los alcances de esta institución se ha reactivado. Aunque los expertos consideran que sus límites están claros, hay quienes plantean que deben analizarse sus riesgos actuales, especialmente para evitar que lo político sea el argumento principal. Os temores de que acusar constitucionalmente a un ministro de corte termine afectando la independencia de los jueces a la hora de fallar no son nada nuevos.
En los mismos debates para la redacción de la Constitución del '80 ellos estuvieron presentes, y también en aquellos que se produjeron la primera vez —y única antes de los magistrados Ángela Vivanco y Sergio Muñoz— que un ministro del máximo tribunal fue destituido por esta vía: la situación de Hernán Cereceda, acusado en 1992 por el Congreso, junto a otros dos supremos y el auditor general del Ejército, cuestionados por una serie de trabas impuestas en la Corte Suprema a la administración de justicia en casos de violaciones a los derechos humanos.
Aunque finalmente Cereceda fue el único removido de su cargo, y solo por el atraso en la dictación de un fallo, la discusión nacional que se produjo sobre el modo en que estaban funcionando los tribunales permitió dar vida a una serie de normas que marcaron un antes y un después en la investigación y resolución de las causas por crímenes de lesa humanidad y que ajustaban la legislación penal a la Constitución reformada y alos tratados internacionales, conocidas como “leyes Cumplido”. Para la evaluación de esos sucesos, el constitucionalista y profesor de la Universidad de Chile Francisco Zúñiga aplica un aforismo: “El vaso medio lleno”. “Es muy importante que la acusación constitucional exista. Es un mecanismo necesario para el correcto funcionamiento del Estado de Derecho, porque controla el poder y amortigua las concentraciones de poder, las somete a escrutinio”, dice el académico.
Coincide con esa lectura el también constitucionalista, además de profesor de la Universidad Católica (UC) e investigador del CEP, Sebastián Soto: “La acusación constitucional es importante porque debe existir un mecanismo de última ratio que solo se active en circunstancias muy especiales”. Pero, ¿cuáles son los límites? ¿ Se sobrepasaron ellos en las recientes acusaciones constitucionales contra Vivanco y, sobre todo, contra Muñoz, que es el caso que más se ha discutido en la academia? Peligro latente Todos los expertos consultados para esta nota coinciden en que el límite de la acusación constitucional está dado por un artículo posterior al que la establece, el 76, que señala que “ni el Presidente ni el Congreso pueden, en caso alguno, ejercer funciones judiciales, avocarse causas pendientes, revisar los fundamentos o contenido de sus resoluciones o hacerrevivir procesos fenecidos”. Y coinciden en que ni en el caso de Vivanco ni en el de Muñoz —destituidos a mediados de octubre pasado por el Senado, acusados de notable abandono de deberes—, esto existió.
“Solamente veo riesgos si las acusaciones constitucionales se fundasen en revisiones de decisiones judiciales, pero tradicionalmente la doctrina y la Cámara han entendido que eso no se puede, porque existe norma expresa en la Constitución de que ni el Presidente ni el Congreso pueden entrar a revisar fallos”, parte diciendo la constitucionalista y profesora de la Universidad del Desarrollo (UDD) Catalina Salem. “Pero siempre está el peligro de que se pueda interpretar de una manera diferente. No ha ocurrido, pero las acusaciones constitucionales se deciden por mayoría de votos, y siestánlos votos se podría vulnerar y no hay otro órgano que pudiera controlar eso. Como el Congreso es el último intérprete de la Constitución en esta materia específica, y tiene la última palabra, nada impediría que en un futuro se pudiera hacer”, agrega. Por su parte, Soto refrenda esa postura. “Mi primera evaluación es que, hasta la fecha, la acusación constitucional ha sido usada de modo contenido por el Congreso Nacional respecto de los magistrados.
Ha habido intentos de entrar a cuestionar contenidos de resoluciones, pero han sido desactivados”, dice, refiriéndose principalmente a la acción que se intentó en 2018 contra tres ministros de la Sala Penal del máximo tribunal —los exmagistrados Carlos Kúnsemiúller y Hugo Dolmestch, junto al actual supremo Manuel Antonio ValdeSolamente veo riesgos si (... ) se fundasen en revisiones de decisiones judiciales, pero tradicionalmente la doctrina y la Cámara han entendido que eso no se puede, porque existe norma expresa en la Constitución. Catalina Salem U. Del Desarrollo rrama— que concedieron la libertad condicional a siete ex militares condenados por delitos de lesa humanidad. “Es verdad que ese tipo de acusaciones constitucionales no han prosperado, pero eso no quita que debamos mirar la institución para revisar su potencialidad, riesgos y actuales alcances”, precisa el académico UC.
También efectúa una advertencia: “Mi llamado es a reflexionar sobre el futuro, porque con una política polarizada y fragmentada, donde la autocontención a veces se olvida, la acusación constitucional se puede usar para afectar la independencia, sobre todo porque la causal de notable abandono de deberes es amplia y porque la evaluación depende del propio Parlamento”. La prueba y el debido proceso “Creo que el problema al que estamos expuestos son acusaciones constitucionales en las que el debido proceso y los medios de prueba no sonimportantes cuando el elemento político supera a las figuras constitucionales”, dice el abogado constitucionalista y profesor de la Universidad Alberto Hurtado (UAH), Tomás Jordán. Y, en ese sentido, ejemplifica: “La acusación constitucional a Vivanco se sostuvo en antecedentes muy fundados y había prueba; diferente al caso de Muñoz, en que elimpulso político estuvo por sobre los elementos jurídicos.
Ahíno se aceptó rendir prueba; el Congreso se desentendió de la prueba de la hipótesis jurídica”. —Pero la acusación constitucional es política... —NO es cien por ciento política, porque fija una hipótesis jurídica, como es el incumplimiento de deberes. Junto con esa evaluación de la figura, Jordán sostiene que este “no es un problema de diseño constitucional, sino que de aplicación de la hipótesis constitucional y de tramitación.
Faltaría un paso previo de investigación para sustentar la acusación constitucional y que no solo sea impulso político determinado por la coyuntura”. “Si no respetas el debido proceso y los medios probatorios, se transforma solo en un medio de pulso político, donde de cualquier manera igual te van a acusar”, plantea y asegura con se abre la posibilidad a que la herramienta “se refiera a la forma en que fallan los jueces, de manera indirecta”. Esto, continúa el profesor UAH, ya que “al no dejar probar el notable abandono de deberes o bajar el estándar, indirectamente estás cuestionando sus sentencias.
El nivel de exposición y de riesgo con que quedan los magistrados ahí es alto, porque además el Congreso es el último intérprete del texto constitucional”. “Deberían corregirse esos defectos que hemos podido visualizar a través de los años”, alerta.
La profesora Salem, en tanto, plantea que “siempre un juicio político debe cumplir con el estándar del debido proceso, cómo se puede controvertir la acusación en su contra, y hoy simplemente se puede defender con su abogado, no se puede rendir prueba”. Es muy importante que exista. Es un mecanismo necesario para el correcto funcionamiento del Estado de Derecho, porque controla el poder y amortigua las concentraciones de poder, las somete a escrutinio. Francisco Zúñiga U. De Chile —¿ Es de la postura de subir el estándar? —Creo que siempre las instituciones se pueden perfeccionar.
La puerta internacional El constitucionalista Zúñiga tiene una opinión diferente: “Cuando se dice que la acusación en juicio político se somete a los estándares propios del debido proceso, lo que tenemos que pensar es en un líbelo acusatorio que cumpla con los requisitos mínimos para delinear hechos encuadrables. Lo segundo es asegurar el derecho a defensa. Lo tercero es que debe asegurarse el derecho a prueba, pero conforme a un estándar que asegure un grado de culpabilidad razonable.
Y cuarto, que la decisión de admisibilidad de la Cámara y de culpabilidad en el Senado sea una argumentada”. —¿ Se respeta el debido proceso? —La Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional y los reglamentos de la Cámara y el Senado buscan asegurarlo en lo posible. No me atrevo a hacer un juicio categórico general respecto de si se logra o no. Aun así, el académico de la U. De Chile constata que la puerta al sistema internacional “es una que está abierta” para cuestionar la sujeción a estándares más garantistas.
Y hace referencia al caso de los ex ministros de la Corte Suprema de Paraguay Bonifacio Ríos Avalos y Carlos Fernández Gadea, destituidos en el marco de un juicio político tramitado en su contra en 2003 y en favor de los cuales falló la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), dictando una sentencia que declaró internacionalmente responsable a esa República por la violación de la independencia judicial, el derecho a la protección judicial y la garantía del plazo razonable. “Está ese precedente, donde lo que estuvo precisamente en cuestión fue la corrección del procedimiento conforme a los estándares del debido proceso. En este caso, la CIDH señaló que la acusación o juicio político debe someterse a los estándares garantistas propios del debido proceso y falló un pago de indemnización”, recuerda.
Tal definición, asegura, “no deja de ser polémica, porque es muy difícil para los órganos políticos someterse a estándares de debido proceso estrictos y garantistas, porque no se trata de un tribunal en sí mismo”. La posibilidad de recurrir a la CIDH es algo que han manifestado tanto Vivanco como Muñoz, y sus defensa ya han realizado algunos trámites previos que se encaminarían en esa dirección.
Fallar solo en conciencia “Es muy difícil para un órgano político actuar con imparcialidad y sujeción exigible a un tribunal, es difícil hacerlo efectivo”, plantea Zúñiga respecto a la interrogante de si es posible hacer más estrictas las obligaciones de sujeción al debido proceso en los casos de acusaciones constitucionales e intentar homologarlas a los juicios ante los tribunales. Con una política polarizada y fragmentada (... ), se puede usar para afectar la independencia, sobre todo porque la causal de notable abandono de deberes es amplia y la evaluación depende del propio Parlamento. Sebastián Soto U.
Católica un juicio legal, explica, “se lleva ante un tribunal unipersonal o de integración letrada, independiente e imparcial, solo sometido a la ley y la Constitución”, mientras que un juicio político “se somete a órganos políticos, siendo irrelevante sus profesiones y oficios. Ellos no tienen la obligación de serindependientes e imparciales.
Cada miembro del Senado tiene amplísima libertad valorativa de los hechos y antecedentes”. Salem, en tanto, detalla que “a nivel de posgrado se está discutiendo mucho el caso particular del juez Muñoz”. En el pasado, dice, “toda la academia estuvo de acuerdo con que la acusación constitucional no podía afectar la independencia judicial.
Ahora la academia se ha dividido, y hay quienes dicen que a él se le destituyó por sus fallos y que se montó este escenario de su hija con hechos que no pudieron ser probados, porque un juicio político no tiene el mismo estándar que el proceso judicial”. “Yo más bien creo que es un tema de afinidad con el ministro —añade la profesora UDD—, porque si uno revisa los antecedentes y lee el líbelo acusatorio, en ninguna parte de ellos había referencia a los fallos.
Lo acusaron por una conducta que afecta el principio de probidad y no tenemos cómo meternos en la subjetividad del acusador para evaluar si hubo una motivación política”. En cambio, sostiene, “diferente fue el caso de la Sala Penal, porque ella lo que hizo solo fue aplicar la ley.
Ahí hubo una crítica cerrada de toda la academia de que un tipo de acusación así no podía fundarse”. “Más allá de la verdad de los hechos, que siempre es importante, el Senado lo que resguarda es la institucionalidad, y estos casos el Senado hace una interpretación ante la ciudadanía del comportamiento del juez dentro de un contexto. Se aprecia la situación de la relación conductual con su hija, que le permite resolver en conciencia —diferente al juez, que falla con imparcialidad— de que aquí había abuso de poder”, comenta la académica. Y remarca: “La señal del Congreso a la ciudadanía es que cualquier tipo de abuso de poder no es permitido. Eso para el Senado fue suficiente”. Posibles reformas Durante el trabajo que hizo la Comisión Experta del proceso constitucional, en 2023, esta herramienta fue analizada.
Y aunque los debates se centraron principalmente en aquellas acusaciones constitucionales dirigidas contra ministros de Estado —“intentamos generar mecanismos para poder mantener cierta contención en esos casos, porque en los últimos gobiernos se había visto un exceso”, cuenta el profesor Sebastián Soto, quien integró esa instancia y además fue su vicepresidente—, también se analizó su aplicación a los magistrados de los tribunales superiores de justicia. “Analizamos dos normas que permitían un perfeccionamiento.
La primera, explicitar que (... ) no podían abocarse a la revisión de fallos; la segunda, perfeccionar la institución, de manera que no se use en forma tan liviana o cotidiana, con una No es un problema de diseño constitucional, sino que de aplicación de la hipótesis constitucional y de tramitación. Faltaría un paso previo de investigación para sustentarla y que no solo sea impulso político determinado por la coyuntura. Tomás Jordán U. Alberto Hurtado comisión investigadora”, cuenta Salem, quien también integró la Comisión de Expertos de la instancia. “La comisión iba a ser buena para tener la mayor cantidad de antecedentes posibles. Creo que sería conveniente hacer ese trámite previo, que funcionara esa comisión antes, para que se haga también una apreciación de hechos”, plantea la académica.
Al respecto coincide Jordán, quien plantea que se debieran “corregir los defectos relativos al debido proceso y la prueba podría lograrse a través de una comisión”. Zúñiga, en cambio, no está de acuerdo con la idea de la comisión y plantea que hay otra herramienta: la cuestión previa.
Así, a su juicio, lo que realmente podría demandarse es un mejor control de constitucionalidad por parte de la Cámara, “y ahí el desafío es que ella sopese la cuestión previa y que no se transforme en un trámite más”. —¿ Ocurrió eso con el ministro Muñoz? —Sí, lamentablemente se transformó en un trámite. Era razonable la petición de la defensa de que se instruyesen procedimientos distintos por hechos distintos, esto conindependencia de la decisión de fondo. Es un tema delicado, además, por la circunstancia práctica de que la gravedad de las acusaciones era diferente. “Pero no se puso enriesgo laindependencia judicial”, aclara, ya que “no creo que haya habido controversia sobre decisiones judiciales o un cuestionamiento de fondo a ellas. Diferente a la acusación anterior (la de 2018, contra tres ministros de la Sala Penal), en la que estábamos al límite. Felizmente esa acusación no prosperó”. El profesor de la U. De Chile tampoco teme de que algún día el Congreso entre a revisar los fundamentos de decisiones judiciales, ya que —cree— que el tema está suficientemente protegido con el artículo 76. “Una cosa es la discrepancia que se puede tener respecto de las decisiones judiciales, pero ellas son obligatorias. Esa norma es obligatoria. Uno no tiene que extremar las cosas”, dice. Y en el análisis de lo ocurrido con los ex supremos Vivanco y Muñoz, prefiere ver “el vaso medio lleno”. “Espero que esto signifique un antes y un después. Se está enviando ahora un proyecto sobre gobierno judicial que se hace cargo de cuestiones visibilizadas en esta acusación constitucional, como los nombramientos y la toma de decisiones administrativas y disciplinarias”, destaca. Y si hay algo en lo que todos los especialistas entrevistados coinciden es que, más que por las acusaciones, que son de uso esporádico, la independencia judicial se juega en esas otras tres canchas.
